기후변화 소식

지구환경금융(GEF)에서 녹색기후기금(GCF)까지

 

녹색기후기금(Green Climate Fund; GCF)을 다루는 언론보도들은 대부분 사무국 유치를 통해 국제사회에서 우리나라의 리더십과 영향력이 커지고 관련 산업과 기술발전이라는 부수적인 효과까지 거둘 수 있다는 장밋빛 전망을 내놓고 있다. 하지만 해마다 열리는 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국 총회의 논의 결과를 보면 이 기금의 전망이 그리 밝지만은 않은 것 같다. 재원을 제공하겠다는 선진국들의 약속이 지켜지지 않고 있어 기금의 실질적인 운영 시기가 언제가 될지 불투명하기 때문이다.

 

다자간 기후변화기금의 탄생

 

GCF는 기후변화 대응을 지원하기 위한 재원이지만 이러한 목적으로 조성된 최초의 기금은 아니다. GCF 이전에도 개발도상국들은 지구환경금융(Global Environmental Facility; GEF)을 통해 기후변화 대응에 필요한 재정지원을 받을 수 있었다. GEF는 지구 환경개선을 위해 조성된 최초의 다자간 금융기구로서 1991년부터 3년간 시범운영기간을 거친 후 1994년에 공식적으로 출범했다. GEF는 환경문제가 국지적인 것이 아니라 국경을 초월한다는 인식에서 출발했는데, 지원 분야는 지구온난화 방지, 생물다양성보전, 국제수자원보호, 오존층보호, 사막화 및 산림황폐화 방지 등 6개 분야이다.

 

지구환경금융(GEF)의 한계

 

유엔기후변화협약의 논의는 처음에는 온실가스 감축에 초점을 맞춰져 있었지만 점차 기후변화의 피해를 줄이기 위한 기후변화 적응의 중요성이 강조되고 있다. 이런 흐름 속에서 가난한 개도국의 기후변화 적응에만 지원되는 재원들도 있다. 최빈국기금(LDCF)이나 특별기후변화기금(SCCF)이 대표적인데, 이 기금들은 GEF가 당사국 총회의 감독 아래 집행해왔다.

 

하지만 GEF의 기금 집행은 여러 측면에서 개도국들의 비판을 받아왔던 것이 사실이다. 무엇보다도 지원을 받을 수 있는 사업 부문을 지구환경개선으로 제한함으로써 수혜대상인 개도국의 요구나 필요보다는 주로 선진국의 입장을 반영했다는 점이 지적된다. 기금을 신청한 사업의 지원규모를 심사하는 기준인 추가비용의 원칙(incremental cost principle)에 따라 선진국들은 환경문제, 구체적으로는 기후변화와 관련된 추가적인 비용에 대해서만 지원하는 방식을 통해 재정적 책임 한도를 축소시킬 수 있었다. 환경문제에 국한된 추가성의 판단과 비용 산정기준이 모호하다는 사실 외에도 사회기반시설이 취약한 개도국의 경우 환경을 고려하는 추가적 사업을 벌이기 위해서는 개발 사업이 선행되어야 한다는 점 또한 기금집행을 어렵게 하는 요인이었다. 가령 태평양의 섬 국가들이 해수면 상승에 대비해 해안도로에 보호벽을 설치하는 것은 GEF의 ‘추가적 비용 원칙’을 충족시키지만, 이 사업을 추진하려면 보호벽을 설치할 해안도로 정비가 선행되어야만 한다. 가난한 국가들에게 도로망 정비와 같은 사회기반시설 확충 프로젝트는 외부의 원조기금 없이는 불가능한 일이다. 따라서 기후변화 적응과 관련한 기금을 신청해 GEF의 승인을 얻었다 하더라도 사회기반시설 확충에 필요한 별도의 재정 지원을 얻지 못하면 소용이 없게 된다.

 

수혜 대상국들을 결정하는 과정 역시 비판에서 자유롭지 못하다. GEF의 의사결정은 명목상으로는 이사회에서 대다수(60%)의 찬성을 통해 이루어지지만 실질적인 결정은 재원을 제공하는 국가들의 이해관계에 따라 이루어졌다는 것이다. 대부분의 재원은 가장 취약하고 기금을 절실히 필요로 하는 국가들보다는 재원 제공 국가들이 선호하는 조건(시장 자유화 또는 신자유주의 정책의 실천)을 갖춘 국가들에게 돌아갔다. ‘지구 제국주의(global imperialism)’라는 비판까지 나온 것은 바로 이 때문이다.

 

공적원조기금을 통한 기후재원의 마련

 

다자간 기후 금융기구의 한계와 문제점이 드러나면서 공적원조기금의 기후재원으로서의 가능성에 대한 논의가 이루어졌다. 예컨대 기후투자펀드(CIF)의 일부는 ‘기후회복력을 위한 시범 프로젝트(PPCR)’의 기후변화 적응사업을 지원한다. 하지만 공적원조기금에서 조성된 기후변화 적응재원은 구속력이 없고 기금의 수혜 자격과 배분이 전적으로 기금 공여국에 달려있다는 한계를 지니고 있다. 기후변화 적응이라는 유일한 목적을 위해 설립된 최빈국기금(LDCF)이나 특별기후변화기금(SCCF)조차도 집행 기준과 분배의 형평성 문제로 비판을 받고 있는 실정에서 개발 원조를 위해 조성된 공적원조기금의 기후변화문제에 대한 공헌도는 유동적이다.

 

 허광진_지구환경금융(GEF)에서 녹색기후기금(GCF)까지_수정

 

새로운 다자간 기후재원의 출현

 

GEF와 공적원조기금을 통해 조성된 기후변화기금의 한계는 새로운 다자간 금융기구와 재원의 필요성을 불러왔다. 2009년 코펜하겐에서 열린 제15차 기후변화협약 당사국총회(COP15)에서 제안된 녹색기후기금(GCF)이 그 주인공이다. GCF 조성은 이듬해 칸쿤 당사국 총회(COP16)에서 정식으로 채택되었다. 개도국의 기후변화 대응을 지원하기 위해 2010부터 2012년까지 총 300억 달러의 단기재원(Fast-start Finance)과 2020년까지 연간 1,000억 달러 규모의 장기재원조성에 대해 합의를 이끌어낸 것이다. 하지만 2013년 바르샤바에서 열린 제19차 당사국 총회(COP19)에 이르기까지 선진국과 개도국들은 GCF를 통한 장기재원의 구체적인 조성시기와 규모에 대해 이견을 좁히지 못했고 감축과 적응간의 배분 비율에 대해서도 합의 도출에 실패했다.

 

문제는 기금 공여국과 수혜대상국간의 이해관계 충돌에 따른 재원 조성의 지연뿐만이 아니다. 이미 조성된 기금의 실질적인 집행이 얼마나 신속하고 효율적으로 이루어지고 있는지도 의문이다. 기후변화의 피해를 가장 먼저 입게 될 사람들은 사회안전망이 취약한 개도국 주민 중에서도 가장 취약한 계층들이다. 정치적 이해득실 때문에 이들에 대한 지원이 미뤄지는 일이 없기를 바랄뿐이다.

 

글  - 허광진

허광진님은 The University of Auckland 법대와 환경대학원에서 공부했으며 기후재원에 대한 연구논문을 썼습니다. 기후변화 등을 비롯한 환경문제에 관심을 갖고 환경운동연합에서 다양한 활동에 참여해 왔습니다.

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